רישום וניהול מפלגה לכנסת ישראל

רישום, ניהול מפלגה והגשת רשימה לכנסת ישראל

מהי מפלגה? חוק המפלגות, תשנ”ב-1992 מגדיר מהי מפלגה וקובע כך: “חבר בני-אדם שהתאגדו כדי לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים.” המפלגה מהווה למעשה גורם בעל חשיבות מיוחדת בשיטת הממשל הדמוקרטי בישראל. באמצעות שיטת המפלגות מתממשים ערכי חופש ההתאגדות וחופש הביטוי הפוליטי של הציבור. פעילות פוליטית באמצעות מפלגות מאפשרת מעורבות נרחבת של הציבור ויוצרת חוליית חיבור בין הפרט, הפועל במסגרת המפלגה, לבין השלטון. משטר מפלגות מאפשר השגת הסכמות רחבות בנושאים בסיסיים העומדים על סדר היום הציבורי. המפלגות מהוות, אפוא, מסד ובריח תיכון ועליהן נשען המשטר הפרלמנטרי בישראל. מציאות זו משתקפת בהסדרים חקיקתיים שונים, שהמרכזי שבהם הוא ההסדר שלפיו רק מפלגה רשאית להגיש רשימת מועמדים לבחירות לכנסת.

וכך נקבע בבית המשפט העליון – “המפלגה היא “אבן הבניין” של המערכת הפוליטית בישראל. באמצעות המפלגות משתתף הציבור הישראלי בהליך הדמוקרטי ובוחר את נציגיו לרשות המחוקקת. המפלגות הפוליטיות הן המכשיר החוקתי אשר באמצעותו מתגבש הרצון הפוליטי של אזרחי המדינה. במצב המשפטי הקיים, המפלגות – והן בלבד – רשאיות להגיש רשימות מועמדים לבחירות לכנסת. נוסף לאלה, בהתאם להוראות חוק המפלגות, תשנ”ב-1992 מפלגה הרשומה בפנקס המפלגות היא תאגיד כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית. בצד ההסדרים האמורים, קובע חוק מימון מפלגות, תשל”ג-1973 כללים להסדרת מימון פעילותן של המפלגות מכספי מדינה. כללים אלה מבקשים לאפשר למפלגות התמודדות שוויונית, עצמאית ובלתי תלויה באמצעי מימון פרטיים. מכלול הסדרים זה מעניק למפלגות מעמד מרכזי בשיטה הדמוקרטית הישראלית.”

זכות ההתאגדות היא אחת מחירויות האדם ומעיקרי המשטר הדמוקרטי. התאגדות לשם הקמתה של מפלגה פוליטית, מהווה אך מקרה מיוחד הנגזר מזכות ההתאגדות הכללית. הגבלה על חירות ההתאגדות כמפלגה מהווה אפוא גם הגבלה על זכות ההתאגדות הכללית. החשיבות הרבה שיש לחופש ההתאגדות במפלגה במרקם החיים הדמוקרטיים מחייבת את המסקנה – שאליה הגיע בית המשפט העליון גם בפרשנותו של סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת כי יש למנוע ייסודה של מפלגה רק במקרים הקיצונים ביותר. מכאן, שרק אם המטרות הדומינאנטיות והמרכזיות של המפלגה יביאו לשלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, יהא מקום – בהנחה ששאר התנאים הנדרשים מתקיימים – למנוע את רישומה של מפלגה.

אופן רישום מפלגה

מאה בני אדם לפחות, שהם אזרחי ישראל בגירים ותושביה, רשאים לייסד מפלגה בהתאם לחוק המפלגות, תשנ”ב-1992 ותקנות המפלגות (רישום ודיווח), 1993. בקשה לרישום מפלגה תוגש בידי מייסדיה לרשם המפלגות ותפרט את השם המוצע למפלגה, מטרותיה ומענה, וכן את השם, שנת הלידה, מספר הזהות, משלח היד והעיסוק של כל חבר מייסד החתום על בקשת הרישום; לבקשה יצורף תקנון המפלגה. מייסדי המפלגה למעשה משמשים כ-“תומכים” מעין “ממליצים” – לא מחייב כי למייסדים יהיה מינוי רשמי או בלתי-רשמי במפלגה עצמה, כשהיא תוקם. המייסדים חותמים על מטרת רישום המפלגה, תמיכה במטרותיה ונחיצות קיומה. חתימתם המייסדים צריכה לכלול שם, שנת לידה, מספר תעודת זהות, עיסוק וכתובת. בנוסף, על כל מייסד יש לצרף אישור ממשרד הפנים על היותו אזרח ישראל, בטופס שאפשר למצוא באתר רשות התאגידים. החתימה של כל מאה המייסדים תבוצע מול עורך דין ותאומת על ידו לאחר שזהותם הוכחה בפניו. אישור האימות מופיע בנוסח האישור של תצהיר המייסד על היותו תושב ישראל.

עבור הגשת הבקשה לרישום מפלגה יש לשלם אגרה בסך 2,256 ש”ח (מעודכן לחודש ינואר 2021) ובנוסף לשלם סך של 35,000 אש”ח עבור הוצאות פרסום בקשת הרישום על ידי רשם המפלגות. הפרסום ייעשה בשלושה עיתונים בעלי תפוצה נרחבת על מנת שהציבור יידע ויכול להביע את דעתו בנושא, לרבות הגשת התנגדות לרישום המפלגה. הרשם רשאי לדרוש מן המבקשים כל מסמך נוסף הכולל הסבר בכתב או בתצהיר, ככל שייראה לו לצורך מילוי תפקידו.

הקלות ברישום מפלגה בגין התפרצות הקורונה: לאור התפרצות נגיף הקורונה, קוצרו באופן משמעותי המועדים הקבועים בחוק לפרסום ומסירת התנגדויות לרישום המפלגה, כדי לאפשר רישום מפלגה בתוך זמן קצר יחסית. כמו כן, ניתן לצרף הצהרה בדבר סטטוס האזרחות כסעיף נוסף בתצהיר התושבות שמוגש בתמיכה לבקשת רישום המפלגה, במקום אישורי האזרחות המופקים על ידי רשות האוכלוסין. בנוסף, ניתן לאמת תצהירים מרחוק.

קביעת שם למפלגה: במסגרת בקשת הרישום, נדרשים המבקשים לציין את שם המפלגה שברצונם להקים. לרשם המפלגות סמכות שלא לאשר רישום מפלגה בשם שעלול להטעות או העלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו או כאשר השם המבוקש זהה או דומה עד כדי להטעות לשמה של מפלגה רשומה או שהייתה רשומה, או לשמו של תאגיד שקיימת זיקה בינו ובין המפלגה המבקשת להירשם, הרשום כדין בישראל, או שהיה רשום כדין בישראל, חדל להתקיים וטרם חלפו שישה חודשים מיום שחדל להתקיים.

תקנון המפלגה: הוראות חוק המפלגות קובעות נושאים שחובה לכלול במסגרת התקנון. כך, תקנון מפלגה יכלול הוראות בדבר –
(1)        התנאים לקבלת חברים למפלגה, השעייתם והוצאתם ממנה;
(2)        הזכויות והחובות של החברים;
(3)        מוסדות וסדרים בדבר הליכים משמעתיים נגד חבר המפלגה ואמצעי המשמעת;
(4)        הסמכות של סניפי המפלגה באזורי הארץ;
(5)        קביעת מוסדות המפלגה, תפקידיהם, הרכבם, סמכויותיהם ודרכי פעולתם, ודרך קביעתם של מועמדי המפלגה בבחירות לכנסת;
(6)        מועדי התכנסות מוסדות המפלגה וסדרי הדיון בהם;
(7)        הוראות בדבר ניהול ענייני המפלגה לפי חוק המפלגות.

מוסדות המפלגה: על פי חוק המפלגות, כל מפלגה חייבת להחזיק את לכל הפחות את המוסדות הבאים:
א. מוסד מרכזי.
ב. גוף המופקד על ניהול ענייני המפלגה ועל ביצוע ההחלטות.
ג. מוסד לביקורת.
מפלגה רשאית להקים כל מוסד אחר נוסף במסגרת התקנון.

התנגדות לרישום מפלגה

חוק המפלגות קובע כי לא תירשם מפלגה בפנקס המפלגות אם יש במטרה ממטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע אחת מאלה:
* שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
* הסתה לגזענות.
* תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור נגד מדינת ישראל.
* יסוד סביר למסקנה כי המפלגה תשמש מסווה לפעולות בלתי חוקיות.
* כל אזרח ישראל בגיר, תושב ישראל, רשאי להתנגד לרישום מפלגה.

בהקשר זה רצוי לציין כי חוק המפלגות, תשנ”ב-1992 ותקנות המפלגות (רישום ודיווח), תשנ”ג-1993, ייעדו לרשם המפלגות, בין השאר, תפקיד מעין-שיפוטי להכריע בין מבקשי רישום לבין מתנגדי רישום, ובתפקידו זה מילא הדין ידו לחקור ולדרוש בבקשות שהוא מתבקש לעסוק בהן; להטיל על מבקשים הסברים בכתב או בתצהיר ככל שייראה לו למילוי תפקידו; ולבקש תגובתם של מבקשים לכתבי התנגדות. בסמכות זו שניתנה לו, אמור רשם המפלגות לעשות שימוש לפי הצורך והעניין, בשום שכל ובטוב טעם, כך שלסופו של דיון יהיה בידו ליתן החלטה מבוססת היטב בעובדות ומנומקת כדבעי. לצורך החלטתה צריכות להיות לפני הרשות ראיות משכנעות ומהימנות, שאינן מותירות מקום לספק. משתמע מן האמירה הנ”ל, כי לגבי שלילת זכויות קיימות, ועל אחת כמה וכמה לגבי שלילתן של זכויות יסוד, לא די בראיות המתפרשות לכאן ולכאן. הראיות, הדרושות כדי לשכנע רשות סטטוטורית בקיום הצדק לשלילתה של זכות יסוד, צריכות להיות ברורות, חד-משמעיות ומשכנעות. כגודל הזכות כך גם גודלה ועוצמתה של הראיה, המשמשת יסוד להחלטה בדבר הפחתתה של הזכות.

חובות דיווח של מפלגה

לכל מפלגה חובות דיווח לשני גורמים עיקריים – רשם המפלגות ומבקר המדינה. מפלגה המגישה מועמדות לכנסת או שיש מטעמה חברי כנסת פעילים בכנסת, כפופה לחובות דיווח למבקר המדינה ובין היתר בנושא מינוי ושינוי מורשי חתימה, דיווחים ודו”חות כספיים, דיווחים שוטפים ועוד. חובת הדיווח לרשם המפלגות כוללת דיווח על נכסיה מדי שנת כספים וכן על מינוי באי כוח המפלגה לפני מועד הגשת הרשימות לכנסת (במסגרת הבחירות לכנסת ה-24 עד ליום 3.2.2021).

הסכמים קואליציוניים

הסכמים קואליציוניים הם הסכמים בין סיעות לבין עצמן ובין סיעות לחברי-כנסת או בין חברי-כנסת לבין עצמם, שעניינם פעולות הרשות המחוקקת או המבצעת, שנערכו לקראת כינון הממשלה. הסכמים אלו הינם הסכמים החוסים תחת המשפט הציבורי, אשר הצורך בהם נובע ממבנה השלטון בישראל. ככאלה, הם נתונים לביקורת שיפוטית.

חיסוי של מידע ציבורי מוצדק רק בשל טעמים יוצאי דופן של ביטחון המדינה, יחסי חוץ או חשש בפגיעה בעניין ציבורי חשוב. גילוי מידע הוא חלק מתפיסות היסוד של המשטר הדמוקרטי. על כן, קיימת חובה לפרסם הסכמים אלו, שנערכו לקראת כינון הממשלה. חובה זה מחויבת מכוח מהותה של השיטה הפרלמנטרית, במסגרתה מחויבים חברי הכנסת לדעת את מהותו של הדבר עליו הם מצביעים. חשיפת ההסכם מהווה אף “אור שמש” מטהר אשר מבטיח כי תוכנו יהיה ראוי. החובה אף קמה מכוח אופיים של חברי הכנסת והסיעות השונות כנאמני הציבור, אשר מעשיהם צריכים שיהיו כפופים לביקורת הציבור. מקור נוסף לחובת הגילוי מתבסס על “זכות הציבור לדעת”. לעניין זה, אין נפקות להבחנה אם המדובר בהסכם לקראת כינון ממשלה בין הגורמים שהצליחו להרכיב ממשלה (הסכם קואליציוני) לבין הסכם שנעשה בין גורמים שניסו ולא הצליחו בכך (הסכם אופוזיציוני). העיתוי של הפרסום יהיה לא יאוחר ממועד התייצבותה העתידית של הממשלה לפני הכנסת לפי סעיף 15 לחוק-יסוד: הממשלה, ונקבע בפסיקה כי מקום הפרסום הראוי הוא הכנסת.

חוק החוזים (חלק כללי) אינו חל בדרך כלל על הסכמים פוליטיים – ביסוד החוזה לפי חוק החוזים מונחת גמירת הדעת להתקשר בחוזה שתחול עליו מערכת דינים מתחום המשפט הפרטי, בעוד שהתקשרות טיפוסית בהסכם פוליטי אינה מבוססת על גמירת דעת כי המשפט הפרטי יחול. יחד עם זאת, הסכמים פוליטיים אינם מתקיימים בחלל משפטי ובדרך כלל גמירת הדעת של הצדדים היא כי על ההסכם יחול המשפט הציבורי. על חלק מן העניינים הרלוונטיים ניתן להפעיל על דרך של היקש, בשינויים המחויבים, הוראות מחוקי החוזים השונים.

הגשת רשימה לכנסת מטעם מפלגה לכנסת

מפלגה המעוניינת להציג מועמדים מטעמה לכנסת ישראל במסגרת הבחירות הארציות הקרובות, נדרשת להגיש בקשה מתאימה ליו”ר וועדת הבחירות המרכזית ולהגישה לכל המאוחר ביום 4/2/2021. כך, ביום 14/3/2021, מפרסם יו”ר וועדת הבחירות המרכזית הודעה בדבר הרשימות שאושרו ואשר יתמודדו בפועל במסגרת הליך הבחירות. נציין כי ניתן להגיש רשימה משותפת של מפלגות שונות החוברות יחדיו כגון רשימת “כחול לבן”, רשימת “ימינה”, “הרשימה הערבית המשותפת” והדוגמאות רבות.

עורך הדין אריאל נסים מצוות הפירמה כיהן כיועץ משפטי לראש רשות התאגידים ורשם המפלגות במשך שנים, ומשרדנו צבר ניסיון פרקטי רב בתחום המפלגות, החל מייעוץ והכוונה בטרם הרישום וכלה בליווי שוטף של מפלגות ורשימות (לרבות בהגשת עתירות ליו”ר וועדת הבחירות ועריכת דו”חות למבקר המדינה בסיום הבחירות) ובערעורי בחירות.